Структурная реформа железнодорожного транспорта
Мировой опыт реформирования транспорта
Необходимость ускорения реформирования структуры управления железнодорожным транспортом обусловливается рядом причин: инвестиционных, мотивационных и законодательных, которые наблюдаются с середины 1990-х гг.
Начиная с 1998 г. в стране восстанавливается спрос на перевозки, в то же время нарастает износ основных фондов.
Внутренние ресурсы отрасли не могли решить проблему обновления фондов за счет собственных инвестиций, а механизм привлечения частных инвестиций отсутствовал.
Сочетание в лице МПС России государственных и хозяйственных функций тормозило не только создание условий для инвестирования в отрасль, но и формирование эффективного мотивационного механизма. В условиях работы дорог как унитарных предприятий отсутствовала прямая связь между оплатой труда и конечным финансовым результатом деятельности, и у работников не было заинтересованности в получении дополнительной прибыли. Поэтому любые усилия носили административный характер, отсутствовала возможность быстрого реагирования цен на конъюнктуру рынка.
При выборе оптимальной модели проведения структурных преобразований железнодорожного транспорта в России учитывается опыт реформирования железных дорог за рубежом.
Так, в Германии к реформе подтолкнуло объединение восточной и западной частей страны. В Великобритании проходила широкая кампания но приватизации государственных монополий. В Японии реформы были вызваны, помимо других причин, потребностью ввести управление железными дорогами по региональному признаку.
Российские железные дороги занимают особое место в этом ряду. Среди отличий можно назвать их роль в национальной транспортной системе, географические особенности, размер сети и т.д.
По эксплуатационной длине железных дорог Россия занимает второе место в мире после США. По совокупной длине электрифицированных линий России принадлежит первое место, по объему грузоперевозок и перевозок пассажиров — третье место в мире.
В подавляющем числе государств с небольшой территорией и сетью железных дорог автомобильный транспорт конкурирует в сфере как грузовых, так и пассажирских перевозок. В России же неразвита сеть автомобильных дорог, особенно в азиатской части.
При выборе новой регуляторной модели используются такие принципы, как поэтапность, минимизация риска необратимых действий, разделение функций государственного регулирования и управления хозяйственной деятельностью, разделение видов деятельности, переход от монопольного состояния к конкурентному, через режим временных монополий.
Регуляторные модели, характеризующие мировой опыт реформирования железных дорог, тяготеют к трем формам:
♦ «американская модель» — это несколько вертикально интегрированных компаний, конкурирующих на пересекающихся сетях, что требует наличия системы конкурирующих компаний со своей инфраструктурой;
♦ «европейская модель» — единая инфраструктура отделена от перевозчиков, конкурирующих за право доступа к инфраструктуре;
♦ «унитарная модель» — железные дороги являются государственной монополией (в результате реформ чаще преобразуются в одну из двух вышеуказанных моделей).
Российский опыт реформирования естественных монополий не столь велик (реформирование электроэнергетики, газодобывающей, нефтяной отрасли, воздушного, морского транспорта), но уже можно провести анализ последствий предпринятых шагов, чтобы учесть этот опыт при реформировании железнодорожного транспорта.
Выбор поэтапного подхода к реформированию основывается на требовании сохранения устойчивости, стабильности и бесперебойности работы системы железнодорожного транспорта; обеспечения контроля и возможности корректировки действий на основе анализа промежуточных результатов; постепенности принятия необратимых решений, причем лишь на основании своевременных данных.
При переходе к новой регуляторной модели ключевым моментом является полное отделение функций государственного регулирования от хозяйственных функций на начальном этапе реформирования. Это разделение обязательно для внедрения конкуренции в системе железнодорожного транспорта и выступает одним из условий обеспечения равноправного доступа независимых операторов к сетевой инфраструктуре и справедливого тарифообразования.
Виды деятельности, непосредственно не связанные с перевозками, должны быть обособлены с последующим их выведением из системы железнодорожного транспорта, поскольку они могут быть ориентированы на других потребителей услуг и предоставлять иные возможности для специализации.
Переход от монопольного состояния к конкурентному. Основой для принятия решений о разделении существующих видов деятельности является их классификация на естественно-монопольные, временно-монопольные (потенциально конкурентные) и конкурентные.
Естественная монополия — это состояние рынка товаров (услуг), при котором общие издержки производства будут меньше, если на рынке работает один хозяин.
Временная монополия — это состояние рынка (услуг), для которого характерно преобладание одного или нескольких субъектов, Она является потенциально конкурентным видом деятельности, которая исторически была защищена от внешней конкуренции.
Временно-монопольные и немонопольные (конкурентные) виды деятельности должны быть открыты для конкуренции с целью повышения эффективности и качества услуг, по мере их демонополизации будет решаться вопрос о приватизации.
Цели и этапы структурной реформы
По инициативе правительства РФ была разработана «Концепция развития структурной реформы федерального железнодорожного транспорта».
В мае 2001 г. утверждена программа структурной реформы на железнодорожном транспорте, в которой определены основные цели, задачи и принципы реформирования.
Целями структурной реформы на железнодорожном транспорте являются:
♦ повышение устойчивости работы железнодорожного транспорта, его доступности, безопасности и качества предоставляемых им услуг для обеспечения единого экономического пространства страны и общенационального экономического развития;
♦ формирование единой гармоничной транспортной системы страны;
♦ снижение совокупных народно-хозяйственных затрат на перевозки грузов железнодорожным транспортом;
♦ удовлетворение растущего спроса на услуги, предоставляемые железнодорожным транспортом.
Для достижения поставленных целей на первом этапе структурной реформы на железнодорожном транспорте необходимо обеспечить реализацию следующих задач и принципов:
♦ разделение функций государственного управления и организации хозяйственной деятельности на железнодорожном транспорте с одновременным выделением из монопольной структуры конкурентных видов деятельности;
♦ сохранение единой государственной сетевой производственной инфраструктуры железных дорог и централизованного диспетчерского управления;
♦ поэтапное прекращение перекрестного субсидирования пассажирских перевозок за счет грузовых, внутрироссийских — за счет импортных;
♦ совершенствование тарифной политики;
♦ дальнейшее развитие конкуренции в сфере перевозок грузов, ремонта подвижного состава, перевозок и обслуживания пассажиров;
♦ недопустимость слияния предприятий, действующих в потенциально конкурентной среде, с предприятиями естественно-монопольного сектора;
♦ обеспечение гарантированного недискриминационного доступа к инфраструктуре железнодорожного транспорта независимых грузовых и пассажирских компаний — операторов и пользователей подвижного состава;
♦ выделение из сферы деятельности федеральных железных дорог объектов социально-бытового и другого назначения (кроме специализированных) для снижения непроизводственных издержек;
♦ осуществление мер, обеспечивающих повышение инвестиционной привлекательности системы железнодорожного транспорта;
♦ повышение материальной заинтересованности работников железнодорожного транспорта и обеспечение их социальных гарантий.
Реформирование железнодорожного транспорта проводится в три этапа:
первый (2001—2002 гг.) — является нормативно-законодательным для проведения основных преобразований на последующих этапах;
второй (2003—2005 гг.) — проводятся структурные преобразования, создающие условия для достижения основных целей реформы;
третий (2006—2010 гг.) — осуществление заключительных преобразований и достижение цели.
Формирование организационной структуры по основным видам деятельности. При переходе к новой модели работы железнодорожного транспорта его территориально-функциональная организация будет преобразована по различным видам деятельности (грузовые перевозки, пассажирские перевозки и т.п.).
Разделение грузовых, пассажирских пригородных перевозок и пассажирских перевозок в дальнем следовании в результате реформирования обусловлено различиями между соответствующими рынками, основными фондами и техническими средствами, используемыми в этих видах деятельности. Оно экономически целесообразно, у них разные покупатели, разные факторы успеха, разные затраты. Данное разделение позволит более точно и своевременно определять прямые и общие затраты по видам деятельности.
Прозрачность деятельности предприятий железнодорожного транспорта, достигнутая вследствие их разделения, создаст ряд следующих преимуществ:
♦ станет прозрачным механизм перекрестного субсидирования, что послужит основой для принятия решений относительно убыточных видов деятельности;
♦ будут выявлены области сокращения эксплуатационных затрат;
♦ сформируется основа для эффективного государственного регулирования, в том числе тарифов.
Транзитные, интермодальные и рефрижераторные грузовые перевозки также выделяются в отдельные направления деятельности, так как по сравнению с перевозками основных категорий грузов они в наибольшей степени конкурируют с другими видами транспорта.
Интеграция инфраструктуры и части грузовых перевозок. Сохранятся государственное регулирование и контроль над инфраструктурой. Интеграция инфраструктуры большей части локомотивного парка и части грузовых вагонов является целесообразной (при поэтапном увеличении доли организационно-обособленного вагонного парка), по крайней мере в течение нескольких первых лет реформирования, по следующим причинам:
♦ грузовые перевозки обеспечивают основную часть загрузки производственных мощностей инфраструктуры;
♦ интеграция позволит сохранить рост экономической эффективности при увеличении масштабов хозяйственной деятельности (экономия на масштабе), избежать дополнительных затрат на управление критичными «стыками», в результате чего появится возможность минимизировать издержки на:
— управление движением поездов, в том числе составление графиков движения,
— управление пропускной способностью инфраструктуры в случае возникновения непредвиденных осложнений, например, отставания от предусмотренного графика движения, накопления поездов и т.д.,
— технологическую координацию взаимосвязанных видов деятельности.
Интеграция будет способствовать более эффективному управлению инфраструктурой при одновременном обеспечении устойчивости, поскольку основными источниками финансирования инфраструктуры и главными ее пользователями являются компании, осуществляющие грузовые перевозки.
Но мере создания необходимых условий начиная со второго этапа реформы будет развиваться частная собственность на локомотивы (за счет покупки новых локомотивов грузовыми операторскими и пассажирскими компаниями, а не продажи существующего локомотивного парка, принадлежащего владельцу инфраструктуры). Постепенное увеличение доли парка грузовых вагонов, находящейся в частной собственности, целесообразно по следующим причинам:
♦ повысится уровень конкуренции в грузовых перевозках, стимулирующий рост их эффективности и качества;
♦ будут привлекаться частные инвестиции и обеспечен доступ к финансовым ресурсам третьих сторон;
♦ будут обеспечиваться перевозки для государственных нужд за счет принадлежащей владельцу инфраструктуры части вагонного парка.
Основные условия, необходимые для развития частной собственности на подвижной состав, в настоящее время фактически созданы, поскольку значительное количество вагонов, в первую очередь специализированных, уже принадлежит частным владельцам.
Вместе с тем сохранение единства инфраструктуры и перевозочной деятельности не гарантирует равноправного доступа независимых, частных перевозчиков к инфраструктуре. Эта проблема будет решена с помощью создания механизмов регулирования. Необходимо также предусмотреть сохранение полного государственного контроля над инфраструктурой.
По мере развития структурной реформы на железнодорожном транспорте могут складываться условия, при которых возможно полное организационное отделение инфраструктуры от перевозочной деятельности. Решение о полном организационном отделении инфраструктуры принимается отдельно.
Первый этап реформ завершен. Вступили в силу законы (см. § 1.2), обеспечивающие правовую базу реформы и предусматривающие разделение функций государственного регулирования и хозяйственной деятельности.
1 октября 2003 г. учреждено открытое акционерное общество «Российские железные дороги», все 100% акций которого принадлежат государству. Утвержден Правительством РФ Устав ОАО «РЖД» и назначен президент корпорации.
Создание ОАО «РЖД» означает разделение функций государственного и хозяйственного управления. Но необходимость государственного регулирования в управлении железнодорожным транспортом сохраняется для: выработки государственной политики, направленной на удовлетворение спроса в перевозках; обеспечения экономической деятельности предприятий как пользователей железнодорожных услуг; сохранения единого экономического пространства с учетом вопросов национальной безопасности и обороноспособности страны. Не менее важны вопросы разработки и реализации стандартов и норм, а также государственных программ развития инфраструктуры, в том числе создания международных транспортных коридоров, контроля за подъездными путями промышленных предприятий; лицензирования независимых компаний-перевозчиков, приобретающих современный подвижной состав, а также владеющих своей инфраструктурой (например, «Якутские железные дороги», «Бел-комур»).
В задачи второго этапа реформирования входит выделение из структуры ОАО «РЖД» дочерних предприятий, определение в сфере грузовых и пассажирских перевозок конкурентных секторов (ремонт пути, подвижного состава и др.). Чтобы минимизировать ущерб от действий, имеющих необратимый характер, выбран эволюционный принцип решения.
На этом этапе реформы будет реорганизовано управление отдельными видами деятельности внутри компании.
В области пассажирских перевозок дирекции по обслуживанию пассажиров в дальнем следовании объединены в Федеральную пассажирскую компанию (ФПК). Ей будут принадлежать: пассажирские вагоны, депо и пункты технического обслуживания; станционная инфраструктура, не используемая для грузовых перевозок; вокзалы, ориентированные на обслуживание пассажиров в поездках дальнего следования; имущество пассажирского хозяйства; часть пассажирских локомотивов.
К концу 2005 г. на базе имущества ФПК будет сформировано дочернее общество — компания, занимающаяся управлением пассажирскими перевозками.
Вновь созданным частным компаниям, занимающимся пассажирскими перевозками в дальнем следовании, должен быть обеспечен в соответствии с законом равный и недискриминационный доступ к высокодоходным перевозкам наряду с ОАО «РЖД», которое вынуждено работать и в убыточных сегментах транспорта.
В пригородном сообщении будут созданы пассажирские компании — структурные подразделения ОАО «РЖД» либо его дочерние общества с участием органов местного самоуправления. При этом новыми пассажирскими компаниями должно быть обеспечено полное покрытие реальных инфраструктурных затрат без перекрестного субсидирования со стороны грузовых перевозок.
Компаниям, обеспечивающим пригородные пассажирские перевозки, могут принадлежать: моторвагонный подвижной состав, моторвагонные депо, вокзалы с преимущественно пригородным движением, павильоны, платформы, кассовое оборудование, часть имущества пассажирского хозяйства, относящегося к пригородным перевозкам.
В сфере грузовых перевозокт. втором этапе реформы основная часть грузовых перевозок и повагонных отправок будет осуществляться ОАО «РЖД», владеющим инфраструктурой, локомотивным парком и частью вагонного парка, который будет составлять к концу этого этапа около 50% всех вагонов. ОАО «РЖД» осуществляет также перевозки для государственных нужд, обеспечивает надлежащее содержание необходимых мобилизационных резервов (если потребуется, такие перевозки могут выполнять и частные компании). Развиваются операторские грузовые компании, растут их количество и доля на рынке грузовых перевозок.
На втором этапе реформы будут созданы организационно-правовые условия для увеличения доли парка магистральных локомотивов, находящихся в частной собственности компаний-операторов. Постепенное изменение соотношения грузового вагонного парка, являющегося собственностью ОАО «РЖД» или грузовых компаний-операторов, происходит за счет сокращения грузового вагонного парка ОАО «РЖД» по мере его износа и одновременного приобретения указанными компаниями новых грузовых вагонов на заводах, а также вагонов парка ОАО «РЖД», подлежащих капитально-восстановительному ремонту. Таким образом, доля парка грузовых вагонов, находящихся в собственности независимых грузовых операторских компаний, постепенно увеличивается.
На втором этапе предприятия по ремонту локомотивов и производству запасных частей для них, ремонту пассажирских вагонов и производству запасных частей для них, ремонту грузовых вагонов, ремонту путевой техники, ремонту и производству электротехнической продукции, вошедшие в состав ОАО «РЖД», подлежат реструктуризации, необходимой для универсализации их деятельности и повышения конкуренции между ними.
Указанные ремонтные предприятия по мере их реструктуризации и универсализации выделяются из открытого акционерного общества «РЖД», в частности, в самостоятельные или дочерние ОАО, либо входят в состав холдинговой компании (объединяются по видам ремонта).
Сфера деятельности ремонтных предприятий будет постепенно открываться для частных акционеров.
Структурные образования, осуществляющие деятельность в сфере обслуживания пассажиров (сервис) и продажи билетов, а также не связанную с перевозками, будут реорганизованы путем выделения, что создаст условия для привлечения частных инвестиций.
В результате второго этапа реформирования будет обеспечен переход к организационной структуре транспорта, схематически изображенной на рис. 2.1. Такую схему организационной структуры предложили преподаватели МГУПС (МИИТа) профессор Б.А. Левин и профессор Н.П. Терешина в методических указаниях по основным направлениям структурной реформы. Цель данного этапа реформирования они определяют как организационно-правовое выделение из ОАО «РЖД» видов бизнеса, которые могут быть частично переданы в частную собственность или открыты для конкуренции.
Целью третьего этапа реформы является создание развитого конкурентного рынка железнодорожных перевозок.
На этом этапе реформирования железнодорожного транспорта предусматриваются: оценка целесообразности полного организационного отделения инфраструктуры от перевозочной деятельности (если условия, при которых оно возможно, будут достигнуты); развитие частной собственности на магистральные локомотивы; переход большей части (60% и более) парка грузовых вагонов в частную собственность; развитие конкуренции в сфере грузовых перевозок; развитие конкуренции в сфере дальних пассажирских перевозок; продажа лицензий на осуществление пассажирских перевозок в пригородном сообщении, ограниченных сроком действия (франшиза).
Предусматривается оценка возможности создания нескольких конкурирующих между собой вертикально интегрированных железнодорожных компаний.
В сфере грузовых перевозок:
♦ осуществляются мероприятия по повышению уровня конкуренции на рынке грузовых перевозок на участках сети, имеющих параллельные ходы (возможно, в Европейской части России). При этом данные компании сохраняют обязательства перед государством по осуществлению перевозок для обеспечения обороноспособности и национальной безопасности, а также проведению необходимых мероприятий по мобилизационной подготовке;
♦ создаются условия и стимулы для дальнейшего развития частной собственности на подвижной состав. Предполагается, что большая часть вагонного и часть локомотивного парка будет находиться в частной собственности;
♦ на базе промышленного железнодорожного транспорта, отдельных подъездных путей и строящихся новых отдельных железнодорожных линий могут создаваться вертикально интегрированные железнодорожные компании, владеющие подъездными путями и линиями, подвижным составом. Доступ на магистральные сети и рынок грузовых перевозок данным компаниям будет предоставляться на основе системы лицензирования.
В сфере пассажирских перевозок в дальнем следовании, которые организационно выделены в несколько самостоятельных региональных пассажирских компаний, открывается доступ частному капиталу.
Региональные пассажирские компании имеют право осуществлять пассажирские перевозки поездами своего формирования на всей территории страны вне зависимости от региона расположения той или иной компании.
Формируются условия для создания вне системы ОАО «РЖД» частных пассажирских компаний на всех направлениях пассажирских перевозок.
С целью повышения эффективности пассажирских перевозок в пригородном сообщении заинтересованным компаниям, прошедшим соответствующую сертификацию, предоставляется возможность покупки лицензии на право осуществления пригородных перевозок в течение определенного периода (франшиза).
Увеличивается количество компаний, участвующих в пригородных перевозках и принадлежащих частично или полностью субъектам РФ либо муниципальным властям.
Проводится продажа частным лицам акций акционерных обществ, отвечающих за ремонт и техническое обслуживание в сфере железнодорожного транспорта.
При осуществлении не основных, не связанных с перевозками, видов деятельности происходит дальнейшее развитие конкуренции, направленное на повышение эффективности деятельности и качества услуг, и полное открытие для доступа частного капитала.
